LA COMUNICAZIONE ISTITUZIONALE. FOCUS E STATO DELL’ARTE

La comunicazione istituzionale si può definire come il tipo di comunicazione
realizzata in modo organizzato da un’istituzione o dai suoi rappresentanti, e diretta alle
persone e ai gruppi dell’ambiente sociale in cui svolge la sua attività. Ha come obiettivo
stabilire relazioni di qualità tra l’istituzione e il pubblico con cui si relaziona, acquisendo una
notorietà sociale e un’immagine pubblica adeguata ai suoi fini e attività. Essa non rientra nel calcolo dei limiti dell’affollamento pubblicitario.

Conviene distinguere la comunicazione istituzionale dalle relazioni pubbliche, dal
marketing e dalla pubblicità. Il marketing studia i mercati per creare prodotti e servizi che
soddisfino le necessità dei clienti, sviluppando programmi di distribuzione e di
comunicazione che permettano di incrementare le vendite e di soddisfare i consumatori. La
pubblicità è l’attività per la quale, un’istituzione chiaramente identificata, paga un costo economico per la diffusione di un messaggio in alcuni mezzi di comunicazione al fine di
persuadere determinati destinatari ad adottare un comportamento preciso. Le relazioni
pubbliche, invece, vengono concepite come la gestione della comunicazione tra
un’organizzazione e i gruppi sociali da cui ne dipende il successo (in particolare i giornalisti),
con la finalità di ottenere un’accettazione pubblica.

In Italia il primo processo di riforma in tal senso è iniziato nei primi anni 90 con interventi legislativi finalizzati a rendere piùtrasparente l’operato dell’amministrazione pubblica e trova il suo punto di svolta nella legge delega n.
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59/97, cd legge Bassanini, che introducendo importanti innovazioni di ordine amministrativo è
giustamente considerata come il testo fondamentale di federalismo amministrativo a “Costituzione
invariata”.
Vengono considerati validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge i documenti informatici e telematici, anche
relativamente alla loro trasmissione ed archiviazione effettuata con strumenti informatici. Tale legge ha
dato la spinta alla rivoluzione digitale nella P.A. che si è concretizzata con l’emanazione delle norme
relative alla firma digitale (DPR 513/97) ed al protocollo informatico (DPR 428/98). Tali norme sono state
successivamente inserite nel testo unico sulla documentazione amministrativa (DPR 445/2000), testo nel
quale è stata fissata la data del 1° gennaio 2004 quale termine entro il quale le P.A. sono tenute alla
gestione informatizzata del protocollo.

Quando nel 1990 è stata introdotta nel nostro ordinamento la legge 241, più nota come legge sulla
trasparenza, l’impatto che essa ha avuto è stato molto forte, obbligando di fatto la P.A. a comportamenti
più corretti e trasparenti.
Il rispetto pieno e diffuso degli obblighi di trasparenza è un valido strumento di prevenzione e di lotta alla
corruzione, rende visibili i rischi di cattivo funzionamento, facilita la diffusione delle informazioni e delle
conoscenze e consente la comparazione fra diverse esperienze amministrative.

L’art. 1 della legge 241/90 come modificata ed integrata dalla l. 15/2005 e successivamente dalla legge n.
69/2009 afferma che: ”L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri
di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla
presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti nonché dai principi
dell’ordinamento comunitario”.
Con questa norma sono stati dunque modificati i rapporti tra le pubbliche amministrazioni ed i cittadini. In
particolare è stato introdotto il criterio della trasparenza da intendersi nella sua accezione più ampia quale
metodo da adottare per assicurare la massima circolazione alle informazioni sia all’interno del sistema
amministrativo, sia verso il versante esterno.

Ma il caposaldo normativo della attività di informazione e comunicazione della P.A. è costituito dalla legge
150/2000, poiché con essa la comunicazione pubblica diviene obbligo e ne vengono definiti strumenti e
soggetti.

L’art. 1 è il manifesto dell’intero impianto legislativo “Le disposizioni della presente legge in attuazione dei
principi che regolano la trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa, disciplinano le attività di
informazione e di comunicazione delle amministrazioni pubbliche”.
Secondo la legge le attività di informazione si realizzano attraverso il portavoce e l’ufficio stampa e quelle
di comunicazione attraverso l’URP nonché attraverso analoghe strutture (sportelli per il cittadino, sportelli
unici della P.A., sportelli polifunzionali, sportelli per le imprese).
Sotto l’aspetto normativo prima della legge 150/2000 le attività di informazione e comunicazione della
P.A., seppure non organizzate e consolidate, hanno un quadro piuttosto variegato che deriva direttamente
dalla costituzione italiana del 1948 che anche se non sancisce esplicitamente il diritto ad essere informati
sull’attività delle istituzioni, fatta eccezione per le norme sulla pubblicità degli atti di ordine legislativo e regolamentare, tale diritto può certamente derivare dall’ampia garanzia prevista dalla Costituzione per le
libertà di informazione e di pensiero (art. 21).
Ancora a livello sovranazionale la “dichiarazione universale dei diritti dell’uomo” afferma “ogni individuo
ha diritto alla libertà di opinioni e di espressione, di ricevere e diffondere informazioni attraverso ogni
mezzo”.

Quindi la comunicazione pubblico‐istituzionale non nasce con la legge 150/2000. Questa legge ha il pregio
di legittimarne ufficialmente l’attività.
La comunicazione come delineata dalla L. 150/2000 non solo deve essere finalizzata ad informare i cittadini
ed a far conoscere le amministrazioni, ma allargando la propria visione teorica ed il proprio ambito
operativo deve servire per garantire i diritti dei cittadini (accesso, trasparenza, privacy) deve
contribuire a migliorare i servizi ascoltando il pubblico.
Comunicare significa consentire al cittadino ed all’impresa di sapere che sono titolari di diritti nei confronti
di un’amministrazione che non è detentrice di un “potere”, ma erogatrice di servizi.
Inoltre con la L. 150/2000 si è dichiarata apertamente l’importanza della comunicazione interna, per vari
decenni un vero e proprio tabù. Conferire dignità alla comunicazione interna vuol dire affermare un
principio fondamentale: non può esistere un reale e concreto processo di comunicazione verso l’esterno se
prima non si garantisce quella interna.
Organizzazione e comunicazione sono strettamente legate. Il miglioramento della comunicazione interna
rende più efficiente ed efficace il servizio‐risposta per il cliente‐amministrazione o cittadino e migliora
l’efficienza organizzativa creando tra gli operatori del settore pubblico senso di appartenenza alla funzione
svolta, pieno coinvolgimento nel processo di cambiamento e condivisione nelle rinnovate missioni
istituzionali della P.A.

In questo contesto la comunicazione, così come è stato affermato nella Direttiva dell’allora Ministro della
Funzione Pubblica Franco Frattini del 28/02/2002 “cessa di essere un segmento aggiuntivo e residuale
dell’azione delle P.A. e ne diviene parte integrante”.
Comunicare per avvicinare il cittadino alla P.A., per instaurare un nuovo rapporto tra utente ed ente che
superi barriere ed ostacoli. Attraverso la comunicazione efficace si rende trasparente l’attività dell’ente
stesso.
In tale ottica è stato dettato l’art. 11 del decreto legislativo n. 150/2009, di attuazione della legge n. 15/09
in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza della P.A.,
che introduce il concetto di trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti
ogni aspetto della organizzazione.
Le pubbliche amministrazioni hanno l’obbligo di essere trasparenti nei confronti della collettività. La
trasparenza è uno strumento essenziale per assicurare i valori costituzionali dell’imparzialità e del buon
andamento della P.A., per favorire il controllo sociale sull’azione amministrativa e sul rispetto del principio
di legalità.

L’adempimento degli obblighi di trasparenza da parte della P.A. rientra ai sensi dell’art. 117 della
Costituzione nei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale”, articolo così formulato a seguito del compiuto processo di riforma
attuato dalla legge n. 3/2001 di modifica del titolo V della Costituzione.
Pubblicare sul proprio sito internet gli esiti della valutazione, i metodi utilizzati, gli effetti sul trattamento
accessorio, i contratti decentrati consente di veicolare informazioni prima limitate ai soli soggetti
interessati.
Con l’entrata in vigore dell’art. 11 del Dlgs. N. 150/2009 anche gli enti locali sono soggetti all’obbligo di
pubblicità delle informazioni sulla valutazione ed alle relative sanzioni in caso di mancato rispetto (divieto
di erogazione dell’indennità di risultato).
L’informatica ha un ruolo fondamentale in tutto questo: rende trasparenti agli occhi dei cittadini, infatti
l’informatica non è più identificata quale semplice strumento tecnologico di lavoro, ma piuttosto quale
volano per la totale ristrutturazione dell’amministrazione pubblica sia nei rapporti locale‐centrale sia nei
rapporti con il cittadino e le imprese.
La condivisione informatizzata sia delle procedure sia di tutte le informazioni che riguardano i pubblici
servizi consente, a livello interno una sempre minore discrezionalità dell’azione amministrativa, a livello
esterno una maggiore trasparenza e conoscenza dei procedimenti amministrativi da parte degli “utenti cittadini”.

L’innovazione della P.A. oltre a comportare una totale riorganizzazione interna di tutto l’apparato
procedimentale amministrativo comporta un nuovo approccio del servizio offerto al cittadino.
Comunicare dunque significa anche riorganizzare uffici e procedure per migliorare l’efficacia e la qualità dei
servizi verso il cittadino.
Dalle straordinarie innovazioni tecnologiche e informatiche degli ultimi anni proviene l’offerta di nuovi
strumenti con i quali le amministrazioni possono dialogare efficacemente con i cittadini e migliorare la
comunicazione interna.
Assistiamo ad una sempre più crescente offerta dei servizi in rete da parte della P.A. (quali il cassetto
fiscale, gli atti immobiliari, le domande di pensione); la comunicazione istituzionale on‐line ha subito una
accelerazione attraverso il Piano d’Azione Europeo predisposto dalla Commissione Europea, che ha posto
obiettivi e priorità per il miglioramento dell’efficienza, della qualità e della accessibilità dei servizi erogati
on‐line. Tali indicazioni sono state recepite dal Governo italiano con la proposta di una serie di interventi
per il rafforzamento del legame tra la P.A. ed il web per rendere disponibili on‐line i servizi ritenuti
“prioritari”.
La comunicazione istituzionale on‐line và pensata per gestire, sviluppare e migliorare la relazione con i
cittadini: grazie alle caratteristiche di velocità, connettività universale, bassi costi ed interattività, permette
alle istituzioni di dialogare con i cittadini e di rilevare facilmente i loro bisogni ed i loro gradimenti dei
servizi e delle informazioni diffuse.

Ancora con le recenti circolari n. 1/2010 e n. 2/2010 del Dipartimento per la digitalizzazione della P.A. e
l’innovazione tecnologica, il Ministro Brunetta indica tra gli obiettivi principali dell’azione di governo, cui
tutte le amministrazioni sono chiamate a rispondere, l’aumento del grado di informatizzazione e di
digitalizzazione dei processi amministrativi finalizzato a rendere più trasparente l’azione pubblica,
mediante l’utilizzo dei nuovi canali informatici quali strumenti di interazione tra la P.A., i cittadini, le
imprese ed i professionisti.

Tra i nuovi canali è dato ampio rilievo alla PEC per le garanzie di qualità, tracciabilità e sicurezza che tale
strumento offre poiché coniuga la semplicità d’uso della posta elettronica con le garanzie fondamentali che
devono caratterizzare la comunicazione istituzionale.
A tal fine la l. n. 69/2009 all’art. 34 ha introdotto l’obbligo per le P.A. che già disponevano di un proprio
sito, di pubblicare nella pagina iniziale un indirizzo di PEC a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi
richiesta ed al quale l’amministrazione dovrà fornire con lo stesso mezzo elettronico le adeguate risposte.

Con successiva legge n. 102/09 è stato istituito l’indice degli indirizzi di posta elettronica della P.A. nel
quale sono indicati la struttura organizzativa, l’elenco dei servizi offerti e le informazioni relative al loro
utilizzo per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l’invio di documenti a tutti gli effetti di
legge fra le amministrazioni e fra le amministrazioni ed i cittadini.
Diventa dunque un preciso dovere per la P.A. l’utilizzo della PEC quale canale privilegiato per la
comunicazione istituzionale.
Le P.A. devono accettare le istanze e le dichiarazioni inviate tramite il servizio PEC dal cittadino, valide per
l’avvio del procedimento, considerato che l’invio costituisce sottoscrizione elettronica ai sensi dell’art. 21
del Dlgs n. 82/2005.
Le amministrazioni devono adoperarsi inoltre affinché per la comunicazione istituzionale si utilizzi sempre
più il canale della PEC non solo realizzando il collegamento tra le caselle di posta elettronica ed i sistemi
per il protocollo informatico dei documenti ma anche dotandosi di strumenti per l’apposizione della firma
digitale sui documenti da trasmettere, nei casi previsti dalla legge.
E’ certamente una rivoluzione nel campo della comunicazione con la P.A. con indubbi benefici per gli utenti
che non dovranno recarsi agli sportelli, non dovranno spedire racc. A/R con risparmio di spesa e non
dovranno produrre documentazione cartacea. La PEC al cittadino, pur essendo una casella di posta
elettronica come le altre, è l’unica dedicata esclusivamente ai rapporti con la P.A.
Per completezza si ricorda che l’attuazione degli adempimenti soprarichiamati è rilevante ai fini della
misurazione e della valutazione della performance sia organizzativa, sia individuale prevista dal dlgs
150/2009 (artt. 8 e 9) in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e di
trasparenza della P.A.